Главная
О правах человека
Технология защиты
Документы
Наши проекты
Правозащитные организации
Публикации и СМИ
Новости
Персонал
Гостевая
Контактная информация
 
  • Моя Казань
  • Портал развлечений

  • Проблемы внедрения реформы местного самоуправления

    Дата публикации: 13 мая 2005
    Источник: Актуальные экономияческие проблемы России
    Автор: Дмитрий Ланцев
    --------------------------------------------------------------------------------

    Реформирование местного самоуправления имеет самое непосредственное отношение к перспективам структурных реформ в России. Тема очень тесно связана и перекликается с темами многих выступлений, прозвучавших ранее: и с реформой финансирования здравоохранения и образования, и с реформой социальной политики, и  реформой естественных монополий. Наш институт буквально в конце прошлого года закончил крупный проект, направленный на поиск механизмов смягчения возможных негативных последствия реформ, которые будут проходить в РАО "ЕЭС России", для городов, на территории которых расположены предприятия отрасли. Вы знаете, что многие, особенно, генерирующие предприятия электроэнергетики, являются не только градообразующими, но обеспечивают города теплом и светом и изменение условий их функционирования, смена собственников могут создавать предпосылки для конфликта интересов городов и этих предприятий.

     

     

    Если говорить о реформе местного самоуправления, то наш институт с самого начала привлекался к разработке проекта нового закона. Первоначально казалось, что эта реформа проводится для создания юридического базиса под теми положениями Конституции РФ и Европейской хартией местного самоуправления, которые рассматривают местное самоуправление как ячейку гражданского общества, форму самоорганизации населения на местном уровне. Но постепенно работа над проектом нового закона все в большей степени стала сводиться к вопросам о разграничении полномочий и распределению соответствующих ресурсов между уровнями управления. Я не хотел бы принижать значение вопроса о разграничении полномочий, но нам все-таки казалось, что в ходе реформы можно было бы затронуть и законодательно определить гораздо более широкий круг проблем местного уровня, чем это было реально сделано.

     

    Сегодня закон принят и реформа уже идет полным ходом. Наш институт  совместно с лабораторией проблем муниципального развития Института экономики переходного периода провел первичный мониторинг того, как это делается в ряде городов Центральной России, Сибири, Дальнего Востока и  Сахалина.

     

    Вот некоторые впечатления. С одной стороны, необходимость наведения порядка в распределении полномочий однозначно понимается и приветствуется на местах. С другой стороны, тревожные ожидания последствий внедрения нового закона остаются, и они связаны как с неясностями в положениях самого закона, так и с реальными проблемами, уже возникшими на местном и региональном уровнях управления в связи с началом реформирования МСУ.

     

    Все эти проблемы мы попытались распределить по четырем блокам: территориальные основы МСУ, распределение полномочий между муниципальным и региональным уровнем, формирование системы межбюджетных отношений и вопросы разграничения собственности. Сегодня это ключевые темы, по которым идет реформирование. За рамками этих блоков остается серьезная проблема дефицита кадров на местах. Мы знаем, что в результате реформ должно произойти значительное увеличение муниципальных образований, но пока неизвестно, где будут браться кадры для осуществления управления возросшим количеством муниципалитетов.

     

    Проблема территориальной организации. Какие здесь нами были отмечены проблемы? Общим для всех наблюдаемых регионов стало стремление сохранить территории муниципалитетов в старых границах. Практически нигде не воспользовались возможностями для новой нарезки территорий муниципальных образований. Существующие муниципалитеты получали статус либо городских округов, либо муниципальных районов. Основные проблемы возникают при определении границ и статуса вновь образуемых муниципальных образований внутри муниципальных районов. Понимая, что во многих поселках отсутствует инфрастуктура и экономическая база для решения закрепленных законом вопросов местного значения, региональные власти в ряде мест пытались укрупнять существующие сельсоветы и пересматривали в связи с этим границы низовых территориальных единиц, и это создавало почву для конфликтов, порождало недовольство населения.

     

    Процесс установления границ выявил, что даже на густонаселенных территориях есть практически незаселенные территории. Они имеют совершенно разный статус. Это могут быть заповедники, полигоны, лесопарки и т.д. В действующем российском законодательстве не установлен порядок включения в состав муниципальных образований целостных земельных объектов федерального и регионального значения. Вместе с тем, новый закон о местном самоуправлении содержит требование, согласно которому вся территория субъекта Российской Федерации, за исключением территорий с низкой плотностью населения, должна разграничиваться между муниципальными образованиями поселенческого. Вопрос этот сегодня недостаточно законодательно проработан, и инструментов у муниципалитетов для решения этой проблемы мы сегодня во многих случаях не видим. То же самое касается и межселенных территорий и территорий с низкой плотностью населения. Эта тема активно обсуждалась на заседаниях рабочих групп по подготовке законов. Было высказано много предложений, но работа так и не была доведена до конца.

     

    И, наконец, еще одна важная проблема, которая связанна со статусом муниципальных образований, - это проблема городских округов. Сегодня можно встретить примеры, когда крупные города получают статус городских поселений внутри районов. Это происходит в Иркутской области - город Ангарск (260 000 населения), город Шелехов. В Ленинградской области такой статус был получен городом Сосновый бор. Надо отметить, что понижение статуса этих городов происходит в большинстве случаев вопреки мнению населения, которое выражено и в обращениях граждан, и в постановлениях представительных органов муниципальной власти. Создания городского округа внутри муниципального района на базе крупного городского поселения, происходит даже в том случаях, когда окружающий район в достаточной степени обеспечен инфраструктурой и может самостоятельно решать вопросы местного значения.

     

    Можно предположить, что в основе такой политики лежит стремление региональных властей создать некую конфликтность между уровнями муниципальной власти внутри района, что позволит упростить задачу изымания части ресурсов для внутрирегионального перераспределения у крупных городов, которые, как правило, являются донорами регионального бюджета.

     

    Вопросы распределения полномочий. Прежде всего, вызывают вопросы сам перечень этих полномочий, который передается сегодня на местный уровень. Например, социальная защита населения. Мы считаем неправильным передачу этой компетенции на региональный уровень, поскольку вопросы уровня жизни, вопросы организации помощи нуждающимся категориям населения, должна быть максимально приближена к источнику возникновения этих проблем. Это особенно актуально для регионов с большими площадями и численностью населения, где унифицированные региональные формы социальной помощи не могут быть эффективными и учитывать все особенности формирования уровня жизни населения конкретных муниципальном образовании.

     

    В ряде регионов подготовлены законодательные акты о передаче отдельных государственных полномочий на муниципальный уровень. Хотя Конституцией РФ предусматривается (и это отражено и в предыдущем, и в действующем законе о МСУ), что полномочия не могут предоставляться без финансово обеспечения, сама схема наделения этими полномочиями, по принципу: сначала полномочия, а потом финансы остается неизменной. И хотя муниципалитету дано право обжаловать в судебном порядке практику недофинансирование государственных мандатов, на практике принятие и исполнение судебных решений часто затягиваться, что ставит муниципалитеты перед лицом серьезных проблем.

     

    Во многих случаях проблема распределения полномочий упирается в проблему кадров, а точнее в их отсутствие на уровне муниципалитетов (особенно низового звена). В первую очередь это относится к осуществлению полномочий по управлению жилищно-коммунальным хозяйством. В данной ситуации целесообразно разработать рекомендации по распределению полномочий между районными и поселенческими муниципалитетами, предусмотрев в них:

    передачу дополнительных полномочий крупным городским поселениям с уровня районов;
    условия, при которых целесообразна передача на районный уровень функций по организации коммунального обслуживания населения, при сохранении полномочий по содержанию муниципального жилищного фонда на уровне поселений;
    формы межпоселенческой кооперации как альтернативу передачи полномочий на районный уровень.
    В соответствии с этим, вновь создаваемые муниципалитеты могут быть представлены в следующей группировке:

    муниципалитеты, которые осуществляют полномочия района,
    муниципалитеты, которые выполняют полный набор функций,  предусмотренных законом,
    муниципалитеты, которые передают часть своих полномочий на районный уровень,
    муниципалитеты, участвующие в различных формах межпоселенческой кооперации.
    Вместе с тем, перераспределения полномочий между муниципальными образованиями может породить ситуацию, когда представительные органы власти в муниципалитетах будут создаваться, но не будут иметь реальных полномочий, им не за что буде отвечать и за что отчитываться перед избирателями. Эта ситуация вполне реальна и нуждается в дальнейшей проработке.

     

    Финансовые основы. Одной из декларируемых целей принятия нового муниципального законодательства было наведение порядка в системе межбюджетных отношений, установления баланса между полномочиями и ресурсами, которые остаются в распоряжении муниципалитетов. Расчеты, сделанные муниципалитетами (сегодня они проводятся практически везде) показывают, что финансовых ресурсов, которыми будут реально располагать муниципалитеты по новой схеме межбюджетных отношений, будет по-прежнему недостаточно. 

     

    Другая проблема, которая также пока не решена v касается структуры доходной части бюджета муниципалитетов. Сегодня на различных форумах представители муниципалитетов отмечают постоянное снижение стимула для активизации собственного экономического потенциала. Называются разные цифры, но общей тенденцией является постоянное снижение доли собственных доходов в доходной части муниципальных бюджетов. Вопросы о финансовой автономии, позволяющей муниципалитетам за счет собственных средств решать местные задач и искать новые источники пополнения доходной части бюджета, сегодня по-прежнему остается открытыми.

     

    И, наконец, технические проблемы, связанные с процедурами сбора и зачисления налогов в новых условиях. Происходящая структурная перестройка муниципалитетов, требует изменения кодов бюджетной классификации. Формирование вновь образованных поселений, включая проведение выборов, принятие уставов, присвоение вновь созданным территориям кодов ОКАТО, не будет закончено ранее ноября 2005 года. После этого, может потребоваться время для перерегистрации налогоплательщиков в областных налоговых инспекциях. Для работы с налогоплательщиками налоговым инспекциям потребуется новое программное обеспечение, которое разрабатывается централизовано. Именно по этой причине со стороны муниципалитетов (мы по этой теме работали в Калужской и Тверской области) есть опасения по поводу формирования план по сбору налоговых (да и неналоговых) доходов на своей территории и, соответственно, возможности полноценной подготовки бюджета на 2006 год. Нарушение ритма бюджетного процесса возможно, но совершенно недопустимо.

     

    И, наконец, последний блок вопросов затрагивает проблему разграничения собственности. Сегодня формирование нормативной базы, которая бы четко и ясно определяла процедурные вопросы перераспределения собственности в связи с новым распределением полномочий, еще до конца не завершено. В результате на местах процесс перераспределения собственности приобретает хаотичный и конфликтный характер. В начале февраля "КоммерсантЪ" рассказал о ситуации в Пермской области, где областная администрация пыталась забрать в региональную собственность автовокзалы двух городов. Поскольку эта собственность прибыльна и участвует в формировании бюджетов этих городов, городские власти отказываются выполнять предписание региона. Подобного рода конфликты возникают и будут возникать далее, пока не появится возможность их разрешения на четко прописанном правовом поле. Так же нет полной ясности по перераспределению собственности, отягощенной различными долговыми обязательствами.

     

    Определяя порядок перераспределения имущества, следует учитывать, что имущественные отношения возникли не сегодня, имеют историю и уже вписаны в устоявшуюся систему экономической жизни на местах, и попытки жестко связать их ограниченным перечнем полномочий может негативным образом отразиться на положении муниципалитетов.

     http://www.urbaneconomics.ru/publications.php?folder_id=105&mat_id=604

     

     

     Copyright © pravozachitapravozachita@yandex.ru 
  • Экономика и финансы
  • Игры
  • Обои для рабочего стола
  • Дорога к Храму
  • Новости
  • Непознанное